*

Margra ára tafir á afgreiðslu stjórn­mála­manna á rammaáætlun

Guðmundur Ingi Guðbrandsson er þriðji umhverfisráðherrann sem leggur fram á Alþingi tillögur að flokkun virkjunarkosta í þriðja áfanga rammaáætlunar. Mörg ár eru síðan verkefnisstjórn skilaði þáverandi ráðherra tillögunum. Óvíst er hvort rammaáætlun verður afgreidd fyrir kosningar í haust.

Margra ára tafir á afgreiðslu stjórn­mála­manna á rammaáætlun

Austan Mýrdalsjökuls, við Hólmsá, hefur Landsvirkjun haft hugmyndir um að reisa virkjun, með því að stífla ána austan við fjallið Atley. Þetta er einn af mörgum virkjunarkostum sem nú eru til umfjöllunar á Alþingi.

Verði hugmynd Landsvirkjunar, í samvinnu við Orkusöluna, að veruleika verður til rúmlega níu ferkílómetra uppistöðulón, sem myndi ná langleiðina upp að Hólmsárfossi, sem er nokkrum kílómetrum fyrir ofan mögulegt stíflustæði.

Þarna færu ekki bara áraurar undir vatn heldur meðal annars rúmlega 40 hektarar af birkiskógi.

Svona myndi Atleyjarlón líta út samkvæmt kynningarmyndbandi Landsvirkjunar. Horft frá Hólmsárfossi í átt til fjallsins Atleyjar, sem sést í fjarska fyrir miðri mynd.

„Þetta eru töluverð verðmæti, bæði í jarðminjum, sérstaklega, hérna fór Eldgjárhraunið yfir og hér eru gríðarlega miklar gosminjar,“ segir Þóra Ellen Þórhallsdóttir, prófessor í grasafræði við Háskóla Íslands, sem hefur fjórum sinnum verið skipuð fulltrúi í sérstakri verkefnisstjórn sem er umhverfisráðherra til ráðgjafar við undirbúning tillagna til Alþingis um hvaða svæði á að nýta til orkuvinnslu og hver á að vernda samkvæmt verndar- og orkunýtingaráætluninni, sem oftast er kölluð rammaáætlun.

Þóra Ellen Þórhallsdóttir hefur fjórum sinnum verið skipuð í verkefnisstjórn rammaáætlunar.

Þóra Ellen segir að við Hólmsá séu „mikil verðmæti í vatnafari líka, og síðan auðvitað töluverð verðmæti í þessum gamla birkiskógi.“

Hér má horfa á sjónvarpsútgáfu umfjöllunarinnar.

Í áföngum raða verkefnisstjórnirnar fjölda virkjunarkosta í þrjá flokka: orkunýtingarflokk, sem þýðir að áætlað sé að ráðast megi í að virkja, verndarflokk, sem þýðir að friðlýsa eigi svæðið fyrir orkuvinnslu, og biðflokk, ef upplýsingar vantar.

Ef kostur fer í orkunýtingarflokk þarf orkufyrirtæki samt sem áður að láta gera umhverfismat og afla leyfa áður en af virkjun getur orðið.

„Það var metið þannig af verkefnisstjórninni í þriðja áfanga að það væri rétt að bíða með að ráðstafa þessu svæði,“ segir Þóra Ellen. Virkjunarkosturinn lenti því í biðflokki.

Svæðið ofan Atleyjar, þar sem yrði til rúmlega níu ferkílómetra uppistöðulón ef Hólmsá yrði stífluð við fjallið.

Virkjunarmál eru algengt deiluefni á Íslandi, enda mikið undir. Viðfangsefni verkefnisstjórnarinnar er því stórt og niðurstöðurnar geta verið umdeildar. En verkefnisstjórn metur virkjunarkostina með hjálp vísindamanna og sérfræðinga.

„Þetta eru niðurstöður sem eiga að vera eins faglegar og kostur er og ekki litaðar af hagsmunum, sem sagt hvorki viðskiptahagsmunum né pólitískum hagsmunum,“ segir Stefán Gíslason, sem var formaður verkefnisstjórnar þriðja áfanga.

Hugmyndir um virkjanir sem eru 10 megavött eða aflmeiri þurfa að fara fyrir verkefnisstjórnina. Um 20 núverandi vatnsafls- og jarðvarmavirkjanir ná þessari stærð, en margar voru reistar áður en rammaáætlun kom til skjalanna fyrir rúmlega 20 árum.

Elsta virkjunin er Ljósafossvirkjun í Sogi, að stofni til frá 1937. Fyrsta stórvirkjunin var Búrfellsvirkjun í Þjórsá, gangsett 1969. Langstærsta virkjunin er Kárahnjúkavirkjun frá 2007. Stærsta jarðvarmavirkjunin er Hellisheiðarvirkjun.

Um 20 vatnsafls- og jarðvarmavirkjanir, sem eru 10 megavött eða aflmeiri, hafa verið reistar á Íslandi.

Þótt raforkuframleiðsla á Íslandi sé ekki mikil miðað við það sem gerist hjá stórþjóðum notar Ísland langmesta raforku á hvern íbúa af þeim rúmlega 140 löndum sem samantekt Alþjóðabankans, byggð á tölum frá 2014, nær til.

Um 80 prósent raforkunotkunarinnar hér er hjá stóriðju, að gagnaverum meðtöldum.

Hver áfangi í rammaáætlun hefst með því að verkefnisstjórn, sem umhverfisráðherra skipar til fjögurra ára, fær sendar virkjunarhugmyndir sem meðal annars eru upprunnar hjá orkufyrirtækjum.

Verkefnisstjórnin felur hópum sérfræðinga að rannsaka þá kosti sem hún ætlar að fjalla um. Þeir skoða möguleg áhrif á náttúru og menningarminjar, útivist, ferðaþjónustu og aðrar nytjar, samfélag og efnahag. Verkefnisstjórnin notar svo niðurstöður sérfræðinganna til að skipa virkjunarhugmyndunum í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

Eftir kynningu á drögum verkefnisstjórnarinnar og umsagnarferli skilar hún endanlegum tillögum til umhverfisráðherra, sem getur gert breytingar, en leggur tillögurnar svo fyrir Alþingi. Þingið getur líka gert breytingar áður en það samþykkir áætlunina.

Þegar nýr fjögurra ára áfangi hefst tekur ný verkefnisstjórn við nýjum hugmyndum og getur svo rannsakað betur kosti í biðflokki frá fyrri áfanga, þegar Alþingi hefur afgreitt hann.

Hátt í fimm ár eru síðan verkefnisstjórn þriðja áfanga skilaði Sigrúnu Magnúsdóttur, þáverandi umhverfisráðherra, tillögum sínum.

En nú er hökt í þessum gangi, því verkefnisstjórn þriðja áfanga skilaði ráðherra tillögum árið 2016, en Alþingi hefur enn ekki afgreitt þær. Þrír umhverfisráðherrar hafa mælt fyrir þeim í þinginu. Fyrst Sigrún Magnúsdóttir 2016, svo Björt Ólafsdóttir 2017 og loks Guðmundur Ingi Guðbrandsson 2021.

Tvennar kosningar hafa farið fram síðan tillagan kom fyrst fram, en eftir að núverandi ríkisstjórn tók við völdum liðu þrjú ár þar til tillagan kom aftur inn á þingið. Hátt í fimm ár eru nú síðan verkefnisstjórn skilaði ráðherra tillögum fyrir þriðja áfanga áætlunarinnar.

„Við getum kannski sagt að það grafi svolítið undan henni,“ segir Stefán Gíslason.

„Eða kannski þónokkuð mikið undan henni. Vegna þess að sko rammaáætlun sem fyrirbæri, hún er sett upp sem fjögurra ára ferli.“

Stefán segir að það sé mjög vont fyrir þá sem séu með hugmyndir um að virkja einhvers staðar að sjá fram á að þeir fái enga niðurstöðu í fleiri fleiri ár. „Það er náttúrulega ekkert boðlegt.“

Guðmundur Ingi Guðbrandsson segir að hann hafi viljað sjá með hvaða hætti tengsl rammaáætlunar og frumvarps um hálendisþjóðgarð yrðu útfærð áður en hann legði rammaáætlunartillöguna fram á Alþingi. „Þannig að það lægi ljóst fyrir einhver niðurstaða í því á milli stjórnarflokkanna þegar rammaáætlun yrði lögð fram.“

Niðurstaðan, samkvæmt hálendisþjóðgarðsfrumvarpi ráðherrans sem nú er fyrir Alþingi, var að halda opnum þeim möguleika að virkjunarkostir sem Alþingi samþykkir að setja í nýtingarflokk í þriðja áfanga geti komið til framkvæmda á sérstökum jaðarsvæðum þjóðgarðsins, og að ný verkefnisstjórn geti metið kosti sem komnir eru í biðflokk í þriðja áfanga, en þá með tilliti til meðal annars markmiða þjóðgarðsins. Nýjar virkjunarhugmyndir komi aftur á móti ekki til greina í þjóðgarðinum.

Guðmundur Ingi segir að hann hefði lagt málið fram vorið 2020, ásamt hálendisþjóðgarðsfrumvarpinu, ef ekki hefði verið fyrir faraldurinn og niðurskurð í þingmálum ráðherra. Því hafi tillagan ekki verið lögð fram í þinginu fyrr en síðasta haust.

Spurður hvort ekki hefði verið einfalt að leggja tillöguna fram miklu fyrr á kjörtímabilinu, þannig að þinginu gæfist tími til að vinna málið almennilega, segir Guðmundur Ingi að það séu rök með því líka. „En þetta var nú niðurstaðan samt sem áður, að fara í þetta með þessum hætti.“

Þegar verkefnisstjórn næsta áfanga, þess fjórða, ætlaði að hefjast handa í upphafi fjögurra ára skipunartíma síns 2017 þvældust tafir á afgreiðslu þriðja áfanga fyrir.

„Það hafði mjög mikil áhrif á okkar vinnu,“ segir Guðrún Pétursdóttir, sem var formaður verkefnisstjórnar fjórða áfangans.

„Þetta dregst, og þá skapast ákveðin óvissa, líka lagaleg. Hvað má verkefnisstjórn gera?“

Verkefnisstjórnin gat því ekki byrjað að meta virkjunarkosti strax, enda var til dæmis ekki talið að hún gæti byrjað að rannsaka betur þá kosti sem eru í biðflokki í þriðja áfanga, því þingið hefði ekki staðfest þá afgreiðslu.

Guðrún Pétursdóttir, formaður verkefnisstjórnar fjórða áfanga rammaáætlunar.

„Að lokum, þegar að við vorum eiginlega orðin ansi áhyggjufull yfir því hvað tíminn leið og ekkert gerðist, þá fórum við fram á það við Orkustofnun að hún kallaði eftir orkukostum sem hefðu ekki verið skoðaðir áður, nýjum kostum alveg. Af því að það truflaði ekki ferlið sem að var í gangi.“

Skipunartími verkefnisstjórnarinnar rann út nú í apríl, án þess að hún næði að ljúka við fjórða áfangann, en hún skilaði drögum að tillögum sem eru tilbúin í umsagnarferli.

Urriðafossvirkjun við samnefndan foss er einn af 28 virkjunarkostum í þriðja áfanga. Verkefnisstjórnin setti Urriðafossvirkjun í orkunýtingarflokk. 

Í þriðja áfanga eru 28 virkjunarkostir sem voru tilgreindir sem ný afgreiðsla í lokaskýrslu verkefnisstjórnarinnar og liggja nú fyrir Alþingi.

Þar á meðal eru virkjunarkostir í Héraðsvötnum í Skagafirði og Skjálfandafljóti í Þingeyjarsýslu, en þau svæði enduðu í verndarflokki. Einnig tveir virkjunarkostir í neðri hluta Þjórsár — Urriðafossvirkjun og Holtavirkjun — sem fóru í orkunýtingarflokk. Jafnframt ýmsir jarðvarmakostir á Suðvesturlandi, sem fóru ýmist í orkunýtingarflokk eða biðflokk.

Í þessu myndskeiði má sjá staðsetningu og flokkun allra virkjunarkostanna.

Átta kostir lentu í orkunýtingarflokki, tíu í verndarflokki og tíu í biðflokki. Þetta eru margar virkjunarhugmyndir, og má þá ímynda sér umfang málsmeðferðarinnar hjá umhverfisnefnd þingsins, þar sem málið er nú.

„Það er bara einfaldlega ekki tími til þess að taka þessa vinnu núna. Það bara blasir algjörlega við,“ segir Jón Gunnarsson, þingmaður Sjálfstæðisflokksins.

Bergþór Ólason, formaður umhverfisnefndar þingsins, segir að hann telji skynsamlegt að samþykkja tillöguna eins og hún liggur fyrir. „Þó að ég persónulega og Miðflokkurinn hefðum auðvitað eflaust ýmsar athugasemdir fram að færa.“

Logi Einarsson, formaður Samfylkingarinnar, segist telja að alþingismenn verði að hefja sig yfir það að telja sig geta sagt betur fyrir um niðurstöðuna en verkefnisstjórn og sérfræðingahópar. „En, ég meina, auðvitað mun blandast inn í þetta einhver pólitík,“ segir hann.

Bergþór, Jón og Logi gagnrýna að ekki liggi fyrir með tillögunni fullt mat á samfélagslegum og efnahagslegum áhrifum virkjunarkosta. Sérfræðingar sem áttu að meta þetta gáfu einstökum virkjunarkostum ekki einkunn.

En verkefnisstjórnarfulltrúar segja snúið að meta áhrif einstakra virkjana á samfélag og efnahag.

„Það að viðkomandi virkjunaraðili er tilbúinn til þess að fara í þessa framkvæmd hlýtur að segja manni að hann metur það svo að hún muni borga sig fyrir hann,“ segir Guðrún Pétursdóttir.

„En vitum við í hvað orkan verður notuð? Sjaldnast. Vitum við hvar hún verður notuð? Nei. Vitum við hvað verðið verður á orkunni? Nei. Vitum við hvaða ástand verður í samfélaginu, þjóðhagslega, þegar hún kemur inn á markaðinn? Nei. Vitum við hvort það verður sæstrengur? Nei. Hvað vitum við eiginlega? Hvernig eigum við að meta þetta?“ spyr Guðrún.

Í vinnu verkefnisstjórnar er ekki tekið mið af eftirspurn eftir raforku í landinu, nema að því leyti sem hún endurspeglast í fjölda og stærð þeirra virkjunarhugmynda sem koma á borð verkefnisstjórnarinnar hverju sinni.

„Okkur er falið að fjalla þarna um ákveðin svæði, og við þurfum að ákveða hvaða svæði af þessum henta til orkuvinnslu frekar en önnur,“ segir Stefán Gíslason.

„Niðurstaðan er eitthvert hlaðborð,“ segir hann, og á því séu ýmis svæði. Verkefnisstjórnin segi til um hvaða svæði hún leggi til að verði nýtt til orkuvinnslu næst.

Logi Einarsson telur að það „vanti bara talsvert inn í þetta,“  til að geta ákveðið hvort samþykkja eigi alla nýtingarkostina eða ekki. „Í fyrsta lagi sko: Liggur fyrir einhver kortlagning á raforkuþörf Íslendinga næstu 30, 40, 50 árin? Liggur fyrir í hvað sú orka sem við erum að fara að beisla á að fara?“

„Auðvitað þarf rammaáætlun að taka eitthvert mið, sjónarmið af einhverri stefnu stjórnvalda í þessum málum,“ segir Jón Gunnarsson. Hvernig Íslendingar ætli að geta í framtíðinni byggt sig upp, aukið lífsgæði íbúanna og tækifæri í atvinnulegu tilliti fyrir ungt fólk. „Staðið hér fyrir alvöru nýsköpun.“

Guðmundur Ingi Guðbrandsson er þriðji umhverfisráðherrann sem leggur þingsályktunartillögu um þriðja áfanga rammaáætlunar fram á Alþingi.

Guðmundur Ingi Guðbrandsson var framkvæmdastjóri náttúruverndarsamtakanna Landverndar áður en hann varð umhverfisráðherra. Hann ákvað að leggja tillögu verkefnisstjórnarinnar óbreytta fyrir þingið.

Spurður hvort tillaga hans að flokkun kosta í rammaáætlun samrýmist sannfæringu hans sem náttúruverndarsinna segir Guðmundur Ingi að tillagan sé niðurstaða eftir ferli þar sem búið sé að meta hugmyndirnar út frá ákveðnum viðmiðum.

„Ef að ég væri, við getum orðað það þannig, einráður og mætti teikna þetta sjálfur, þá myndi ég örugglega hafa meiri náttúruverndarvinkil á því.“

Í umsögn sem Guðmundur Ingi skilaði þingnefnd fyrir hönd Landverndar þegar þriðji áfangi var síðast til umfjöllunar 2017, gagnrýndi hann kosti sem hann hefur nú, sem ráðherra, lagt til að fari í nýtingarflokk.

Í umsögninni sagði hann til dæmis að vatnsaflsvirkjunin Austurgilsvirkjun, sem er í nýtingarflokki, myndi hafa veruleg áhrif á óbyggð víðerni sunnan Drangajökuls og ætti skilyrðislaust að vera áfram í biðflokki.

Guðmundur Ingi segir að hann hafi talið skynsamlegt að halda sig við niðurstöðu verkefnisstjórnarinnar. Hann sé líka þeirrar skoðunar að gera eigi allt til að vernda viðkvæm víðerni á Ströndum.

Á vef Vinstrihreyfingarinnar - græns framboðs, flokks ráðherrans, segir að friða þurfi hálendi Vestfjarða.

Spurður hvort tillaga hans um setja Austurgilsvirkjun í orkunýtingarflokk samrýmist þeirri stefnu segir Guðmundur Ingi að í áætluninni sé gert ráð fyrir að ákveðnir kostir séu settir í nýtingu og ákveðnir kostir í vernd.

„Það þýðir ekki endilega að það verði ráðist í þá, eins og við vitum, þó svo að þeir endi í nýtingarflokki.“

Hann segir að honum finnist ekkert óeðlilegt að félög í náttúruvernd og umhverfisvernd, eins og Landvernd, „reyni að færa línuna í átt að aukinni náttúruvernd. Það er þeirra hlutverk. Ég var í því hlutverki þarna.“

Spurður hvort hann sé ekki líka í því hlutverki sem umhverfisráðherra fyrir flokk sem kennir sig við náttúruvernd, segir Guðmundur Ingi: „Jú, algjörlega. En þar þarf ég að gera málamiðlanir, eins og aðrir.“

„Þetta snýst líka um hvað er raunsætt og hvaða árangri getum við náð,“ segir hann.

„Horfum þá líka til þess árangurs sem að er að verða á þessu kjörtímabili í friðlýsingum á þeim kostum eða virkjanahugmyndum sem að eru í öðrum áfanga rammaáætlunar, sem var samþykkt 2013.“

„Ég er á þeirri vegferð að koma þeim endanlega í var,“ segir Guðmundur Ingi.

Hann geti ekki komið þeim kostum sem eru í þriðja áfanga rammaáætlunar endanlega í var nema þingið samþykki áætlunina: „Þá verð ég að leggja fram áætlun sem ég kem í gegnum ríkisstjórn og þingflokka og inn í þingið til afgreiðslu.“

Guðmundur Ingi kveðst vonast til að málið fái afgreiðslu á Alþingi fyrir kosningar.

„Það er alveg gríðarlega mikilvægt. Hvernig sú afgreiðsla verður er kannski ekki alveg gott að segja.“

„Ég held að þetta renni ekkert í gegnum þingið, alls ekki,“ segir Logi Einarsson.

Jón Gunnarsson segist hafa viðrað þá málamiðlun að allar tillögur verkefnisstjórnarinnar um virkjunarkosti í verndarflokki og orkunýtingarflokki verði færðar í biðflokk, og Alþingi ljúki þannig formlega vinnu við þriðja áfanga „með þeirri flötu niðurstöðu.“

Bergþór Ólason kveðst aftur á móti hafa „verið frekar efins um þá nálgun.“

Hann segir að þetta sé vissulega fær leið, en þá væri vonandi verið að færa þetta aftur fyrir endurskoðun á regluverkinu í heild sinni. „Þá verða menn líka að gera sér grein fyrir því að þá er meira og minna allt stopp á meðan, alveg sama hverrar gerðar það er,“ segir Bergþór: „Það er ekki ókeypis, sú nálgun.“

Stefán Gíslason segir að ekki sé hægt að skylda þingið til að komast að niðurstöðu. „En það er svona einhvern veginn bara skylda þeirra sem kjörinna fulltrúa að ljúka þessu ferli,“ segir hann.

Þóra Ellen Þórhallsdóttir segir að rammaáætlun hafi alltaf verið umdeild. Til séu hópar „sem að myndu nú ekki gráta það ef hún yrði slegin af.“ Líkurnar á því hljóti að aukast eftir því sem meiri tafir verða á afgreiðslunni.

Stefán Gíslason segir að þetta verði svolítið til þess að menn fari að vantreysta tækinu sem slíku, sem honum finnist vera mjög röng ályktun.

Hann segir að það sé alveg hægt að laga tækið rammaáætlun, en það sé ekki tækinu að kenna að ríkisstjórn og Alþingi hafi ekki náð að ljúka málinu. „Það er bara þeim að kenna.“

Samtök orkufyrirtækja ályktuðu nýlega að þau vildu láta gera heildarendurskoðun á ferli rammaáætlunar eða að hún yrði lögð niður, þannig að fram komi nýtt skilvirkt fyrirkomulag sem tryggi að ákvarðanir um nýtingu eða vernd séu teknar með heildarhagsmuni samfélagsins að leiðarljósi.

„Ég er ekki viss um að samtök orkufyrirtækja og samtök náttúruverndarsinna væru með sömu krítík,“ segir Guðrún Pétursdóttir. „En báðir eru með krítík á kerfið. Hvorugum finnst nægt tillit tekið til sín.“

Hún segir sjálfsagt að reyna að endurbæta lögin: „Ég tel að sé brýnt að gera það.“

Jón Gunnarsson telur að kominn sé tími í ljósi reynslunnar, „og ekki góðrar reynslu,“ af meðferð laga um rammaáætlun, að endurskoða lögin. „Til þess að skýra þessa verkferla, þannig að við getum farið að komast eitthvað áfram í þessum mikilvæga málaflokki.“

Guðmundur Ingi Guðbrandsson kveðst ekkert hafa á móti því að straumlínulaga og gera ferla skilvirkari. „Svo framarlega sem að við erum ekki að tapa gæðum við það.“

Stefán Gíslason, formaður verkefnisstjórnar þriðja áfanga, segir að ekki megi geyma rammaáætlun niðri í frystikistu í mörg ár.

Stefán Gíslason telur nauðsynlegt að hafa áætlun eins og rammaáætlun, kerfi sem haldi utan um virkjunarkosti á landsvísu.

„En við þurfum þá líka að nota það,“ segir hann. „Við megum ekki halda því í gíslingu eða vera með það einhvers staðar niðri í frystikistu í mörg ár.“

„Þetta er eina miðlæga matið sem fer fram,“ segir Þóra Ellen. Hún telur að ákvarðanir um svo stórar virkjanir, til dæmis vatnsaflsvirkjanir með lón inni á hálendinu, komi öllum Íslendingum við. Einhvers konar miðlæg ákvörðunartaka ætti að vera um hvort farið sé í svo afdrifaríkar framkvæmdir eða ekki.

Stefán Gíslason segir að kjörnir fulltrúar þurfi að geta byggt ákvarðanir sínar, hverjar sem þær svo verða, á vönduðum rannsóknargrunni. Öllum eigi eftir að líða betur, þegar þeir horfa yfir starfsævina, með að hafa tekið vel ígrundaðar ákvarðanir, hverjar sem þær voru, heldur en að hafa gert það án þess að þekkja til.