„Engin raunveruleg stjórnsýsla í loftslagsmálum“

Mynd: Hólmfríður Dagný Friðjónsd / RÚV
Það háir öllum aðgerðum stjórnvalda, fyrirtækja og heimila í loftslagsmálum að ekki liggur fyrir skýr sýn um hvernig Ísland hyggst standa við alþjóðlegar skuldbindingar sínar. Þetta kemur fram í drögum að skýrslu sem Capacent vinnur fyrir Loftslagsráð stjórnvalda. Fram kemur að stjórnsýslan sé um margt veik og óskilvirk og að eins og er bendi fátt til þess að Ísland eigi eftir að standa við markmið Parísarsamkomulagsins árið 2030 og markmið um kolefnishlutleysi fyrir árið 2040. 

Loftslagsráð stjórnvalda á að veita aðhald og ráðgjöf, skýrslukaupin eru liður í því. Markmiðið er að skilgreina hvernig stjórnsýsla loftslagsmála þarf að vera til að uppfylla þarfir og væntingar til hennar. Rannsókn Capacent hófst í árslok 2019. Höfundar tóku á þriðja tug viðtala við ráðuneytisstjóra, aðstoðarmann ríkisstjórnarinnar í loftslagsmálum, forstöðumenn stofnana, fulltrúa atvinnuvegasamtaka, bæjarstjóra og fulltrúa fyrirtækja og samtaka á sviði umhverfismála. Flestir viðmælendur sögðu að stjórnsýsla í loftslagsmálum væri veik og verkaskipting óskýr, allnokkrir gengu meira að segja svo langt að staðhæfa að ekki væri hægt að tala um neina raunverulega stjórnsýslu í loftslagsmálum. 

Skortir heildarsýn

Gagnrýni Capacent er margþætt og verður ekki rakin að fullu hér. Það skortir í stuttu máli samræmda heildarsýn, margt er óljóst og losaralegt. Einn liður í gagnrýninni er að stefna í loftslagsmálum sé óljós og utanumhaldið líka.

Loftslagsmálin eru auðvitað svolítið sérstök enda alltumlykjandi, stjórnsýsla þeirra er í senn alls staðar og hvergi en það er mat Capacent að það þurfi að koma á skýrri ábyrgðar- og verkaskiptingu milli ráðuneyta og ráðherra. Það er líka mat Capacent að það þurfi að flétta loftslagsmálin betur inn í allar áætlanir stjórnvalds, strax á frumstigi. Í drögunum kemur fram að það þurfi að móta skýra framtíðarsýn og tengja markmið í loftslagsmálum við breytta atvinnuhætti, öra tækniþróun og samfélagsbreytingar. 

Eitt af því sem sérfræðingar Capacent leggja til er að þingið fái meiri aðkomu að þessari vinnu, sums staðar á Norðurlöndunum hafi þing mótað þverpólitíska sýn á hvernig skuli ná kolefnishlutleysi, hér sé engin heildstæð sýn og aðkoma þingsins takmörkuð. 

Ójlóst hvað felst í kolefnishlutleysi

Mynd með færslu
 Mynd:
Að fylla upp í skurði bindur gróðurhúsalofttegundir.

Síðustu ár hefur mikið verið rætt um kolefnishlutleysi, íslensk stjórnvöld ætla að ná því fyrir árið 2040. Samkvæmt Parísarsamningnum felur það í sér jafnvægi milli losunar og bindingar þannig að nettóútstreymi sé jafnt núlli. Í drögunum kemur fram að ekki ríki sameiginlegur skilningur á því innan stjórnkerfisins hvað felst í því að ná kolefnishlutleysi hér, það er hvaða losun telst vera innan okkar landamæra og hvaða losun telst vera af mannavöldum. Þá liggi ekki fyrir hvernig best sé að ná markmiðinu með hagfelldustum hætti fyrir íslenskt samfélag. Í ljósi þróunar síðustu ára, þar sem losun hefur ýmist aukist eða staðið í stað, bendi fátt til þess að Ísland eigi eftir að standa við markmið Parísarsamkomulagsins fyrir árið 2030, hvað þá um kolefnishlutleysi fyrir 2040. Ef eitthvað er færumst við fjær því. Aðlögun að loftslagsbreytingum sé líka veikburða og ekki til landshlutaáætlanir eins og víða í löndunum í kringum okkur. 

Vísindasamfélagið ekki virkjað sem skyldi

Sérfræðingar Capacent leggja ýmislegt til, svo sem að stjórnvöld samhæfi vinnu stofnana, tryggi betur aðkomu sveitarfélaga, auki gagnsæi um aðgerðir og stefnumótun og opni umræðuna um hættu, tækifæri og breytingarnar sem samfélagið stendur frammi fyrir. Fram kemur að það þurfi að skýra hlutverk Loftslagsráðs. Þá er lögð áhersla á að efla rannsóknir og tryggja að vísindaráðgjöf sé notuð til grundvallar stefnumörkun til framtíðar. Vísindasamfélagið hafi ekki verið virkjað sem skyldi. 

Samninganefnd veikburða

Fjallað er um mikilvægi þess að tengja sýn og vinnu stjórnvalda og atvinnulífs í loftslagsmálum með beinum hætti. Höfundar úttektarinnar spyrja, hver er hlutur atvinnulífsins í skuldbindingum Íslands? Loftslagsráð hefur að sögn skýrsluhöfunda óskýrt hlutverk. Samninganefnd í loftslagsmálum er sögð veikburða í samhæfingarhlutverki sínu og Verkefnisstjórn um aðgerðaáætlun er sögð skorta raunverulegt umboð. 

Umhverfismál eða þvert á ráðuneyti? 

Mynd með færslu
 Mynd:
Guðmundur Ingi Guðbrandsson, umhverfisráðherra, á loftslgasráðstefnu Sameinuðu þjóðanna í Katowice í Póllandi, árið 2018.

Í drögunum er farið yfir það sem best er gert í nágrannaríkjum okkar og kynntar fjórar sviðsmyndir um hvernig hægt væri að treysta umgjörð stjórnsýslu loftslagsmála og gera hana betur í stakk búna að takast á við þau stóru verkefni sem framundan eru. Þær eru misróttækar. 

  • Sú fyrsta gerir ráð fyrir tiltölulega litlum breytingum, að loftslagsmál séu skilgreind með áþekkum hætti og í dag en forystuhlutverk umhverfis- og auðlindaráðuneytisins verði eflt og það styrkt til að það ráði við málaflokkinn. Þá verði skerpt á sameiginlegri ábyrgð ráðuneyta sem fara með meginþættina í loftslagsstefnu Íslands. Umhverfisráðuneytið myndi gegna formennsku í nýrri ráðuneytisstjóranefnd um loftslagsmál og þannig yrði umboð þess til samræmingar og stefnumótunar aukið. 

 

  • Í annarri sviðsmyndinni er horft til þess að stjórnvöld skilgreini loftslagsmál með víðum hætti, enda ekki raunhæft að horfa á þau sem einn málaflokk. Loftslagsstefna snúist ekki bara um að standa við skuldbindingar heldur það hvernig íslenskt atvinnulíf, hagstjórn og samfélag hyggist ná árangri í nýjum loftslagsveruleika. Til að ná þessu fram er skerpt á verkaskiptingu ráðuneyta og þeim falin formleg ábyrgð, bæði á ákveðnum loftslagsaðgerðum en einnig á hluta loftslagsstefnunnar. Fjármálaráðuneytinu yrði sem dæmi falið að aðlaga íslenska hagstjórn að breyttum veruleika og beita hvötum til að ýta undir nauðsynlegar breytingar. Fyrirmyndin hér er ráðherraábyrgðin í finnsku ríkisstjórninni. Umhverfisráðuneytið væri áfram leiðandi þegar kæmi að loftslagsskuldbindingum Íslands. 

 

  • Þriðja sviðsmyndin felur í sér samhæfða nálgun. Að stjórnkerfið verði styrkt eins og gert er ráð fyrir í fyrri sviðsmyndunum tveimur en einnig verði settur á laggirnar formlegur vettvangur, ráðuneytisstofnun, sem myndi hafa það hlutverk að samæma stefnu og aðgerðir og sinna framgangi verkefna. Hún byggist á því að litið verði á loftslagsmálin sem eitt af umfangsmestu viðfangsefnum íslensks samfélags næstu áratugina, leiðin að kolefnislausu hagkerfi er skilgreind sem alltumlykjandi samfélagsleg áskorun. 

 

  • Í fjórðu myndinni er gert ráð fyrir að nýrra leiða verði leitað til að ná árangri í stað þess að byggja á þeim ramma sem núverandi löggjöf og hefðir móta. Það megi færa sterk rök fyrir því að áskoranir næstu áratuga krefjist þess. Lagt er til að aðgerðir verði samstilltar í þverlægri einingu, grunnur hennar væri ráðuneytisstofnunin úr sviðsmynd þrjú. Ólíkt t.d. Stjórnstöð ferðamála yrði stofnunin að hafa raunverulegt vægi. Henni yrði falið að móta, halda utan um og fylgja eftir öllum aðgerðum sem tengjast umskiptum Íslands yfir í kolefnislaust hagkerfi. Hún yrði óháð einstaka ráðuneytum og ríkisstjórnin bæri sameiginlega ábyrgð á ákvörðunum. Stofnuninni bæri að eiga náið samráð við sveitarfélög, atvinnulíf og aðra hagaðila. Þá væri tryggt að stofnunin hefði aðgang að vísindalegri ráðgjöf og öllum gögnum og upplýsingum. Nauðsynlegt sé að brjótast úr hólfum núverandi stjórnskipulags og móta umgjörð um sameiginlega ábyrgð ríkisstjórnarinnar á þróuninni. 
Mynd með færslu
 Mynd: capacent/skjáskot
Skjáskot úr skýrsludrögunum. Sviðsmyndirnar kunna að eiga eftir að taka breytingum.

Lengi verið skúffa í umhverfisráðuneytinu

Þrátt fyrir að loftslagsmál eigi samkvæmt stefnu ríkisstjórnarinnar að vera eitt helsta forgangsverkefni samfélagsins næstu árin virðist það enn há þeim að hafa um langt skeið verið skúffa í umhverfisráðuneytinu. Svo eru stjórnvöld að sögn skýrsluhöfunda ekkert sérstaklega vön því að vinna að verkefnum þvert á ráðuneyti og stofnanir, meiri hefð sé fyrir því að raða málaflokkum í vel skilgreind hólf.

Lagabreytingar og uppstokkun í ráðuneytinu

Í fyrra var lögum um loftslagsmál breytt, í inngangi skýrsludraganna segir að það hafi verið mikilvægt skref í þá átt að styrkja, samræma og samhæfa stjórnsýslu loftslagsmála. Nýlega varð svo uppstokkun í umhverfisráðuneytinu. Þann 5. júní birtist á vef stjórnarráðsins frétt um nýtt skipurit. Nokkru síðar var auglýst eftir skrifstofustjóra á nýja skrifstofu loftslagsmála. Einnig tók til starfa ný skrifstofa alþjóðamála og samþættingar. Markmið breytinganna er að gera ráðuneytinu betur kleift að takast á við hlutverk sitt á sviði alþjóðamála, einkum loftslagsmála. Í fréttinni segir að skuldbindingar Íslands á sviði loftslagsmála séu víðtækar og krefjist samhæfingar á öllum sviðum, innan Stjórnarráðsins og við stofnanir og hagsmunaaðila. Verkefnin sem nýja skrifstofan á að sinna eru mörg og stór; hún á að annast framkvæmd loftslagsmála, innleiða aðgerðaáætlun, aðlögunaráætlun og kolefnishlutleysisstefnu og fylgja þeim eftir, innleiða löggjöf á sviði loftslagsmála. Undir hana heyra líka loftgæðamál, loftslagsráð, loftslagssjóður og alþjóðastarf á sviði loftslagsmála. 

Það er líklega engin tilviljun að ráðist var í þessa uppstokkun. Af skýrsludrögum Capacent má ráða að töluvert vanti upp á að vel sé haldið utan um þennan flókna málaflokk.

Umhverfisráðuneyti áfram leiðandi?

Mynd með færslu
 Mynd: Skjáskot - RÚV
Katrín Jakobsdóttir minntist á loftslagsmálin í ræðu sinni á Austurvelli í gær. Þar sagði hún: Vísindin veita okkur skýra leiðsögn, okkar er að hlusta og framkvæma. Við erum tiltölulega nýfarin að bregðast við af krafti, nú þarf að halda áfram og gefa í.

Nú er að sjá hvort fleiri breytingar verði gerðar á stjórnsýslu loftslagsmála, hvort þau færast jafnvel að einhverju leyti úr umhverfisráðuneytinu. Forsætisráðuneytið hefur undanfarin ár gegnt ákveðnu samræmingarhlutverki í loftslagsmálum og í skýrsludrögunum segir að forsætisráðherra hafi verið leiðandi í umræðu um loftslagsmál og forsætisráðuneytið hafi í kjölfarið tekið aukna forystu í samræmingu málaflokksins innan stjórnarráðsins.

Umhverfisráðherra hyggst ekki gefa kost á viðtali fyrr en hann hefur fengið lokaútgáfu skýrslunnar í hendur. Samkvæmt heimildum Spegilsins verður það í næstu viku.

arnhildurh's picture
Arnhildur Hálfdánardóttir
Fréttastofa RÚV
Síðast:
Þessi þáttur er í hlaðvarpi