„Stjórnskipulag Hitaveitu Reykjavíkur í molum“, „Kostnaður um 30 prósent fram úr áætlun“, „Perlan greiðist upp á einum mannsaldri“. Þannig hljómuðu fyrirsagnir eftir að í ljós kom að bygging Perlunnar, í Öskjuhlíðinni, myndi fara langt fram úr kostnaðaráætlun. Framkvæmdin fór nærri þriðjung fram úr og kostaði sem nemur 1.600 milljónum á núvirði.  

30 prósent er hins vegar ekkert mjög mikið - ef við berum það saman við framúrkeyrslu opinberra framkvæmda síðustu 25 ár. Í gögnum sem rannsóknasetur í ákvörðunar- og áhættufræðum við Háskólann í Reykjavík hefur safnað, kemur fram að framúrkeyrsla opinberra framkvæmda á þessum tíma hefur að jafnaði verið á bilinu 60 til 70 prósent.  

Ef allt er lagt saman, má áætla að þessi framúrkeyrsla nemi að núvirði um 163 milljörðum króna.

Oft veltir lítill Braggi...

Við rætur Öskjuhlíðarinnar stendur einhver frægasti braggi Íslands. Framkvæmdir við hann fóru um 160 prósent fram úr áætlunum; kostuðu 415 milljónir, en áætlunin hljóðaði upp á 160.  

Svo virðist sem röð mistaka, óskilvirkt eftirlit með framkvæmdinni, og eðli verkefnisins skýri framúrkeyrsluna. Fyrsta áætlunin – sú sem hefur verið í kastljósinu – var gerð áður en búið var að ákveða hvað ætti að vera í bragganum og þar með áður en ákveðið var hvernig húsið ætti að vera.  

En af hverju liggur það ekki fyrir áður en farið er af stað?

Segir að Bragginn sé undantekning

Dagur B. Eggertsson borgarstjóri segir að framúrkeyrsla í verkefnum borgarinnar sé undantekningin. „Samkvæmt tölum sem ég hef aflað þá ganga þessi verkefni yfirhöfuð vel, þau standast fjárhagsáætlanir 80-90 prósent, en það eru verkefni sem hafa verið að fara fram úr og þau eru eðli málsins samkvæmt mest í umræðunni en eru sem betur fer líka undantekningar,“ segir hann.

„Í minjaverkefnum að þá er líka verið að reyna að halda í mest sem er gamalt. Í frumkostnaðaráætluninni í Braggamálinu, þar eru reyndar þrjú hús en ekki bara bragginn, að þá var gert ráð fyrir að það væri hægt að nota miklu meira en á endanum tókst að nota.“

Þarna er ágætt að staldra við: af hverju er farið af stað í framkvæmd þar sem besta kostnaðaráætlun er í raun og veru ágiskun á hvað muni þurfa til?  

Rannsakar framúrkeyrslu

Lektor við Háskólann í Reykjavíkur, doktor Þórður Víkingur Friðgeirsson, hefur rannsakað framúrkeyrslu framkvæmda undanfarin ár, og tekið saman tölur um stærstu og umtöluðustu verkefnin frá því um 1990.

„Það er engin ástæða til að hafa þetta svona,“ segir hann. „Það er auðvitað þannig að áætlun er fyrst og fremst tilgáta um það sem gerist, áætlun er ekki raunveruleikinn, en það er algjörlega óásættanlegt að hlutfall verkefna sem fara fram úr kostnaðaráætlunum og lenda í ýmiss konar vandræðum er 90 prósent, það er, allur þessi halli er á einn veg nánast.“

Einhver ástæða hlýtur þó að vera fyrir því að okkur tekst svona illa til við að áætla og stýra verkefnum sem kosta hundruð milljóna - og jafnvel milljarða.

„Það er fjöldi verkefna sem koma til greina og það er alls konar þrýstingur, bæði pólitískur þrýstingur og líka innan úr samfélaginu, að ráðast í verkefni,“ segir hann.

Vitsmunaskekkjur og blekkingar

„Á hugmyndastiginu, þá erum við oft með mjög mikla vitsmunaskekkju. Vitsmunaskekkjur þýða það að við erum alltof bjartsýn, við erum með miklar væntingar um verkefnið og gæðin sem af því hljótast. og við erum á fullu að agítera fyrir okkar verkefnum og hvernig við eigum að koma þeim á koppinn. Og þar fram eftir götunum. Svo minnkar þetta eftir því sem líður á verkefnistímann,“ útskýrir Þórður.

„Hins vegar, það sem gerist með pólitíska þrýstinginn, hann er ekki sérstaklega mikill í byrjun en eftir því sem baráttan um verkefnin hefst þá verður hann meiri. Og þetta kallast bara blekking. Hérna byrja menn að tala fyrir hlutum sem þeir vita að, það er ekki raunveruleikinn sem þeir eru að tala um, heldur einhverskonar óskhyggja,“ segir hann.

Annars vegar er það hvernig hausinn á okkur getur farið með okkur í byrjun og hvernig síðan við göngum allt of langt í því að koma okkar verkefnum af í þessu mengi verkefni þar sem ekki er hægt að fjármagna allar mögulegar óskir mannsins. Vegna þess að við höfum ekki peninga til þess.

Vill meiri aðkomu stjórnmálamanna

Og þetta er ekkert nýtt. Sigrún Magnúsdóttir, fyrrverandi umhverfisráðherra, var borgarfulltrúi Framsóknarflokksins þegar Perlan var í byggingu.

„Bæði Perlan og Ráðhúsið eru náttúrlega mjög sérstakar og við erum ekki að byggja þær á hverjum degi. Báðar eru orðnar raunverulega svona það sem við lítum til í Reykjavík. En það segir manni samt ekki að það eigi að fara fram úr áætlunum,“ segir hún.

Sigrún telur að eftirlitshlutverk stjórnmálamannana þurfi að vera meira og þeir verði að hafa meira að segja um framkvæmdirnar, jafnvel þótt þeir séu ekki sérfræðingar í framkvæmdum, hönnun eða verkefnastjórnun.  

„Meiri nálægð og líka bara meiri nálægð við stjórnmálamenn. Og nú veit ég að margir embættismenn eru ekki sammála mér. Ég hef rifist um þetta í 30, 40 ár,“ segir hún.

Ástandið sé þó betra á sveitastjórnarstiginu en á Alþingi.

„En mér finnst nú styttri boðleiðir hér og mikið betra að hafa eftirlit, ég verð nú að segja það, af því að ég hef verið á báðum stöðum. Mér fannst gríðarlega langar leiðir, líka eftir að ég varð ráðherra, til þeirra sem voru að framkvæma. Maður þurfti að biðja þennan um leyfi og svona og svona, þannig að mér finnst hin langa hönd lýðveldisins þar dálítið löng.“

Settu reglur eftir byggingu ráðhússins

Það voru einmitt þessi tvö verkefni, Perlan og Ráðhúsið, sem fengu borgarfulltrúana til að stoppa og endurhugsa málin.

„Það eru alveg 20 ár síðan að það var farið í gríðarlega mikla vinnu við þetta, þegar Reykjavíkurlistinn kemst til valda í borginni, og dæmin af Ráðhúsinu sem við sitjum hérna í, og einhver var nú að uppreikna það um daginn að átti að kosta 5,5 milljarða en endaði í 12,“ segir Dagur.

„Og til þess að bregðast við þessu voru gerðir grunnar að ferlum sem við höfum verið að endurbæta og herða á á undanförnum árum.“

Dagur segir að reynt sé að hafa hlutina mjög formfasta og skýra hjá borginni.

„Það er ekki bara það að fjárhagslega aðhaldið hafi verið aukið heldur viljum við heldur ekki að það sé bara vegna þess að einhver hringir í einhvern borgarfulltrúa og segi „það er allt í skralli í þessum skóla og það vanti málningu hér“, heldur sé því raunverulega forgangsraðað og metið eftir því hvar þörfin er mest en ekki það hver bankar fastast eða hefur hæst, hvernig við forgangsröðum þessum peningum,“ segir borgarstjórinn.

Ríkið reyndi að grípa til aðgerða

Þetta eru sveitarfélögin. Kostnaðarsömustu framkvæmdirnar eru hins vegar á vegum ríkisins. Milljarðaframkvæmdir við vegi, jarðgöng, mannvirki, og flugsamgöngur.  

Eftir margvíslega framúrkeyrslu, eins og til dæmis við Þjóðarbókhlöðuna (100 prósent fram úr áætlun), Hvalfjarðargöngin (24 prósent fram úr áætlun), og viðbyggingu Alþingis (88 prósent fram úr áætlun), voru sett lög um opinberar framkvæmdir. En, opinber framkvæmd er ekki endilega „opinber framkvæmd“ í skilningi laganna.  

Lögin ná til að mynda ekki til sveitarfélaga eða opinberra hlutafélaga, sem þó eru á ábyrgð skattgreiðenda. Þær opinberu framkvæmdir sem lögin taka til eru flestar á ábyrgð sérstakrar stofnunar í Borgartúni; Framkvæmdasýslu ríkisins.

Framúrkeyrslan lækkar ár frá ári

„Við reyndar sjáum trend í rétta átt hjá okkur í okkar verkefnum þegar við horfum á þetta tímabil. Alveg klárlega niður á við í framúrskriði,“ segir Guðrún Ingvarsdóttir, forstjóri framkvæmdasýslunnar.

„Við sjáum til dæmis að það eru minnstu líkurnar á að það verði kostnaðarframúrskrið í grunnverkinu í stærri nýbyggingu en þar eru hins vegar meiri líkur á að það komi svokallað viðbótarverk. Að það sé eitthvað sem uppgötvast á leiðinni.“

Viðbótarverk er það sem bætist við eftir að búið er að ákveða umfang verkefnisins og bjóða það út.

„Sem dæmi, ef þú ætlar að byggja þér einbýlishús, og þú fengir, semdir við smið um að byggja það. Svo allt í einu í miðjum klíðum, þegar það væri búið að steypa upp neðri hæðina, þá hugsarðu með þér „mig langar rosalega í garðstofu“ og bætir við garðstofunni,“ útskýrir hún.

Flókið að finna hvar vandinn liggur

Guðrún segir að stundum sé erfitt að líta til baka og finna út hvar kostnaðarframúrkeyrslan hafi orðið, eða af hverju hún virðist vera.

„En þetta er rosalega flókin jafna, bæði ertu að tala um verkefni frá því að þú byrjar að huga að því að það er þörf fyrir, skulum segja menntaskóla, þangað til hann er risinn. Þetta getur verið áratugur eða jafnvel áratugir sem líða. Og það geta verið ólíkar forsendur sem breytast,“ segir hún.

„Það er mjög misjafnt hversu vel rekjanlegt þetta er. Og stundum í opinberri umræðu er verið að bera saman, svona maður getur sagt, epli og appelsínur.“

Sjáum ekki inn í fjöll

Það sem hefur þó farið hærra í umræðunni en verkefni framkvæmdasýslunnar eru jarðgöng og vegalagningar. Eins og til dæmis breikkun Reykjanesbrautarinnar, sem stóð lengi yfir, og fór 666 milljónir fram úr áætlunum. Slíkar framkvæmdir eru á borði Vegagerðarinnar.

„Við höfum tekið saman núna verkefni sem við höfum unnið á verkáætlun yfir 500 milljónir síðustu tíu ár. Þar er framúrkeyrsla umfram kostnaðaráætlun við útboð um 3 prósent,“ segir Bergþóra Þorkelsdóttir vegamálastjóri.

„Þetta er í vegagerðinni. Í göng, þau göng sem við höfum staðið fyrir, þar erum við sirka 10 prósent yfir kostnaðaráætlun. Þegar þú ert farinn að tala um göng þá er áhættan náttúrulega á öðru stigi og þó að prófanir í aðdraganda á slíkum verkum séu miklu meiri heldur en í aðdraganda að vegalagningu að þá er áhættan líka miklu meiri og það er, við erum bara ekki með þá tækni í dag að geta verið 100 prósent viss um hvað er inni í fjöllum.

„Við leggjum mikla áherslu á að hafa góða kostnaðaráætlun sem grundvöll áður en við bjóðum út verk en við erum líka meðvituð um það að kostnaðaráætlun á ekki að vera svo rúm að hún veiti ekki aðhald á verktímanum. Þannig að þetta er svona balans, þetta er áætlun, þetta er ekki raunkostnaður.“

Ekki alltaf best að stoppa

Að mati vegamálastjóra er heldur ekki alltaf besti kosturinn að hætta þegar framkvæmd er á annað borð farin af stað.  

„Við náttúrulega höfum alltaf samband við þá sem borga brúsann og gerum grein fyrir okkar málum en staðreyndin er náttúrulega sú að ef þú ert farinn að bora göng þá stopparðu ekki. Það er nú eiginlega ekki valkostur annað en að klára,“ segir Bergþóra.

„Umræðan er eðlileg vegna þess að það hafa komið dæmi um það þar sem þetta fer mjög langt fram úr og menn velta fyrir sér hvað lá til grundvallar. Í sumum þessara dæma trúi ég að sé eins og gerist stundum hjá okkur að það bara eru bara teknar ákvarðanir á miðri leið um að gera eitthvað allt annað en kostnaðaráætlunin bar með sér,“ segir hún.

Epli og appelsínur

En, hvernig getur verið að samkvæmt bestu fáanlegu tölum fari um 90 prósent framkvæmda fram úr áætlunum á sama tíma og þeir sem halda utan um framkvæmdirnar segja framúrskriðið lítið? Það er einfaldlega verið að tala um sitthvorn hlutinn.

Þegar framkvæmdir eru kynntar fyrir okkur er yfirleitt verið að miða við fyrstu áætlun. Það er áður en hönnun og útreikningar sérfræðinga liggja fyrir. Þegar það er komið, þarf ekki að koma á óvart að áætlunin hjóði upp á talsvert meira en upphaflega var kynnt. Í umræðunni er miðað við töluna sem upphaflega var kynnt en í gögnum stofnana yfirleitt við þá sem liggur fyrir að lokinni hönnun.

Þórður segir að hagsmunir þeirra sem taka ákvarðanirnar og almennings ekki alltaf fara saman.

„Sá sem er umboðsmaðurinn, umboðsmaður þá í þessu tilfelli fyrir hönd skattgreiðenda og almennings, og síðan almenningur, sem greiðir brúsann. Þessir aðilar eru með sitt hvor markmiðin,“ útskýrir Þórður.

„Almenningur vill að fé sínu sé varið til hagkvæmra verkefna í þágu samfélaginu. Umboðsmaðurinn kann að hafa önnur markmið, sem eru í þágu sérhagsmuna eða einhverra annarra hagsmuna sem eru ekki endilega hagsmunir almennings.“

„Þannig að það sem aðrir hafa gert til að taka á þessum umboðsvanda er að skilgreina leikreglur, leikreglur sem eru um samskipti umboðsmannsins, þeirra sem taka ákvarðanir fyrir hönd almennings og síðan almennings,“ segir Þórður.

Erum við með eitthvaði líkingu við þessar leikreglur?

„Nei. Þetta bara vantar.“

Stjórnmálin marka rammann

Það eru til dæmi um að kostnaðaráætlanir standist og meira að segja sum þar sem kostnaðurinn var verulega undir áætlun, til dæmis Nesjavallavirkjun og snjóflóðavarnargarðurinn á Seyðisfirði.

En hver ber ábyrgðina þegar út af bregður? Er vandamálið að stjórnmálamennirnir hafa of frjálsar hendur eða er, eins og heyrist frá sumum stjórnmálamönnum, að embættismennirnir leiki lausum hala?  

„Mér finnst ósanngjarnt að stilla því þannig upp. Í fyrsta lagi þá gefur pólitíkin grænt ljós á að farið sé í verkefnið. Við hins vegar viljum að þeim leikreglum sem við höfum stillt upp fyrir svona verkefni sé fylgt,“ segir Dagur.

„Við þurfum að hafa ferlana þannig að það sé fagmennska á hverju stigi en að ef eitthvað stefnir fram úr eða út af bregður þá sé skylt að láta vita af því, sækja viðbótarheimildir, eða gefa færi á því að grípa í handbremsuna áður en eitthvað er komið fram úr. Og þannig viljum við hafa það.“

Ekki áhugi á að gera betur

Þetta er heldur ekki óyfirstíganlegt vandamál, að minnka framúrkeyrslu og samræma hugmyndir um hvað hlutir kosta.

„Aðalatriðið hér er það að hægt er að leysa þetta og aðrar þjóðir hafa sýnt fram á hvernig það er gert. Eitt mikilvægasta er það að við höfum áhættuvitund, það er að segja, að við reiknum áhættuóvissu fyrir fram áður en ráðist er í einstaka framkvæmdir,“ segir Þórður.

En af hverju hefur þetta ekki verið leyst nú þegar, fyrst vandamálið og lausnirnar séu þekktar?

„Ég hef verið í 12 ár að vekja máls á þessu sem fræðimaður og ég held að fólk hafi bara kannski ekki nægilegan áhuga á að breyta þessu.“