Flöskuháls í friðlýsingum

Í Borgarholti í Kópavogi má víða sjá grágrýtishnullunga sem urðu eftir þegar ísaldarjökullinn hopaði fyrir 10.000 árum. Þá var Borgarholtið sker úti fyrir landi. Nú er það þriggja hektara hæð á miðju höfuðborgarsvæðinu, hluti af táknmynd Kópavogs - og friðlýst náttúruvætti frá 1981. Þar má engu raska.

Með tveimur milljónum erlendra gesta á ári þarf að vernda íslenska náttúru og friðlýsa þau svæði sem eru einstök, hvort sem er vegna dýra- eða plöntulífs, sérstakra vistkerfa eða jarðminja.

Svona er umhorfs við Eldvörp eftir að byrjað var á framkvæmdum við nýja virkjun á svæðinu. (Mynd/Kveikur)

Raskað á meðan beðið er

En það sem er merkilegt, eða kannski frekar undarlegt, er að á meðan fjöldi þeirra fóta og dekkja sem ferðast um íslenska náttúru hefur margfaldast síðustu fimmtán ár og ágangurinn þar með, hafa mjög fá svæði verið friðlýst. Málin hafa hreinlega hrannast upp og svæðum sem áttu að njóta verndar, er jafnvel raskað.  

„Nýlegt dæmi er raskanir sem urðu í Eldvörpum. Eldvörp voru þá sett í nýtingarflokk Rammaáætlunar, sem hefði ekki getað gerst ef það hefði verið búið að friðlýsa þau, eins og átti að vera búið að gera,“ segir Auður Önnu Magnúsdóttir, framkvæmdastjóri Landverndar.

Eldvörp eru um það bil tíu kílómetra löng gígaröð sem myndaðist í Reykjaneseldum á þrettándu öld. Þau eru skammt frá Bláa lóninu og er oft líkt við frægustu gígaröð landsins, Lakagíga, bara í smækkaðri mynd. HS Orka er með rannsóknar- og nýtingarleyfi til orkuvinnslu á svæðinu.

Framkvæmdir eru hafnar, við litla hrifningu margra náttúruverndarsinna sem telja að það hefði átt að vera búið að friðlýsa svæðið áður en til þessa kom.

Stífla einhverstaðar í ferlinu

Það er eins og stóreflis-stífla eða flöskuháls hafi myndast, sem hefur gert það að verkum að einungis örfá þeirra um það bil fimmtíu svæða sem Alþingi er löngu búið að ákveða að skuli friðlýsa, hafa komist alla leið í þann flokk.

Við ætlum að reyna að komast að því hvers vegna þetta er. Hvar er stíflan? Hvaða afleiðingar það hefur haft? Stendur til að gera eitthvað í því?

„Stíflan er hjá Umhverfisstofnun, það er Umhverfisstofnun sem á að taka á þessu, fær þetta í fangið og á að undirbúa friðlýsingarnar og koma þeim í gegn,“ segir Auður. Náttúruverndarsamtökin Landvernd hafa um árabil gagnrýnt Umhverfisstofnun fyrir aðgerðaleysi í friðlýsingarmálum.

„Við erum að tala um mjög langan hala sem framkvæmdavaldið hefur ekki saxað á og löggjafarvaldið hefur bara bætt við hann. Hvernig það getur gerst að framkvæmdavaldið hlýðir ekki því sem löggjafinn segir þeim að gera, það er rosalega skrítið,“ segir hún.

Kristín Linda Árnadóttir, forstjóri Umhverfisstofnunar, segir að fjármagn þurfi til að klára verkefnin. „Það sem skiptir mestu máli þegar er verið að ræða svona verkefni, það er auðvitað það fjármagn sem þú hefur í verkefnið og þau verkfæri sem þú hefur til þess að klára verkefnin síðan,“ segir hún.

Geysir og Látrabjarg bíða

Hvað er þessi hali þá langur? Árið 2004 var náttúruverndaráætlun til fimm ára samþykkt á Alþingi og þar með friðlýsing fjórtán svæða. Sama ár voru sérstök lög um Mývatn og Laxá samþykkt, þar bættust ellefu svæði við og 2010 bætti Alþingi enn ellefu svæðum á listann, auk tæplega 160 tegunda háplantna, mosa, fléttna, og þriggja tegunda hryggleysingja.

Sjá einnig: Svæði sem á að friðlýsa

Af öllum þessum lista hefur fátt verið friðlýst – með fullri virðingu fyrir til dæmis tjarnarklukkunni, en búsvæði hennar er í þeim litla hópi. Á meðan bíða svæði eins og Geysir, Látrabjarg, Kerlingarfjöll og Leirhnjúkur friðlýsingar.

Umhverfisráðherra er fyrrverandi framkvæmdastjóri Landverndar. (Mynd/Kveikur)

Það er kannski kaldhæðni örlaganna að fyrrverandi framkvæmdastjóri Landverndar til margra ára, sem gagnrýndi þessa stöðu í sínu fyrra lífi er nú sestur í stól umhverfisráðherra.

„Augljóslega hefur þetta ekki verið í nægilega góðum málum. Okkur hefur einhvern veginn ekki tekist að ná fram þessum vilja Alþingis nægilega hratt,“ segir Guðmundur Ingi Guðbrandsson, umhverfis- og auðlindaráðherra.

Vantar fé til friðlýsinga

Kristín Linda segir fjármagn hafa skort. „Kannski er þetta með náttúruverndaráætlun á sínum tíma, við gerðum bara aldrei ráð fyrir nægilega miklum fjármunum til þess að innleiða þessa áætlun og gera okkur grein fyrir því hvað þetta raunverulega kostaði. Það þarf að setja saman með mun skýrari hætti, líka í náttúruvernd, hvað hlutir raunverulega kosta,“ segir Kristín Linda.

Auður er hins vegar ekki sammála því að fjárskortur geti skýrt stöðuna.

„Maður hefur heyrt að þessu fylgi ekki fjármagn, en við erum að tala um fjórtán ára hala þar sem nánast ekkert hefur gerst. Fjármagnið er kannski lítið, en það er eitthvað - og það virðist ekkert rúlla, þannig að fjármagn er ekki nóg skýring,“ segir hún.

En hversu miklu fé hefur verið ætlað í friðlýsingar frá því að Umhverfisstofnun var sett á fót 2003?

Samkvæmt upplýsingum frá Umhverfisstofnun voru það 15 milljónir króna árið 2005, til fjögurra ára til að vinna að verkefnum náttúruverndaráætlunar, 6 milljónir 2010, 4,5 í Látrabjarg 2012, 28 milljónir í Rammaáætlun 2013, 10 milljónir 2017 og 6 milljónir 2018.

Þetta eru samtals núvirtar um 90 milljónir - örlítið brot af veltu Umhverfisstofnunar, sem hefur verið vel á annan milljarð á ári - í fyrra var hún tæpar átján hundruð milljónir.

En það kemur fleira til en fjárskortur.

Flókið eignarhald flækir málið

Kristín Linda segir að staðan í dag geri þetta enn erfiðara þar sem eignarhald á jörðum sé flóknara.

„Fyrri náttúruverndaráætlun, við lentum svolítið í því að bæði sveitarfélög og landeigendur voru oft bara mjög ósáttir við að þetta hefði farið svona langt, inn á áætlun án þess að það hefði verið rætt við þá,“ segir hún og heldur áfram:

„Það er þannig í dag að jarðir eru að brotna upp, þannig að land sem var einu sinni í eigu eins aðila eða einnar fjölskyldu er núna komið í eigu kannski hundrað manns – og í óskiptri sameign. Sem þýðir það, í raun og veru að þú þarft að fá samþykki hvers eins og einasta landeiganda fyrir friðlýsingunni og nákvæmlega þessum friðlýsingarskilmálum til þess að þeir gangi í gegn. Þetta er það sem við höfum líka lent í miklum vandræðum með.“

Guðmundur Ingi segir að þessu þurfi að breyta og nefnir húsfélög sem mögulega fyrirmynd.

„Það meðal annars væri skoðandi að mínu mati að landeigendur þurfi í svona tilfellum að mynda með sér félög. Og það sé hægt að hafa einhverjar reglur varðandi ákveðna ákvarðanatöku svona líkt og er í húsfélögum. Vegna þess að það er kannski ekkert sanngjarnt að einhver einn eða tveir landeigendur geti komið í veg fyrir að vilji allra hinna nái fram að ganga, jafnvel vilji sveitarfélagsins og vilji Alþingis til að friðlýsa“ segir hann.

Auður Önnu Magnúsdóttir, framkvæmdastjóri Landverndar.

Geta friðlýst í ófriði

Auður, hjá Landvernd, bendir á að heimild sé til að klára friðlýsingu þó að ekki sé full sátt meðal landeigenda.

„Núna, með náttúruverndarlögum 2015, þá fengu þau heimild til þess að taka bara þessa stjórnsýslulegu ákvörðun að svæði verður friðlýst, hvort sem landeigandi er með á því eða ekki og hann getur þá sótt bætur ef hann telur að þetta sé til skaða fyrir hann,“ segir Auður.

Þar með er sagan ekki öll því Umhverfisstofnun telur ráðuneytið ekki vilja fá málin óafgreidd. „Við höfum nú ekki fundið áhuga fyrir því að ráðuneytið vildi fá meiri mál til sín sem væru ekki kláruð,“ segir Kristín Linda.

Og þarna erum við eiginlega komin í hring.

Það gengur hægt að friðlýsa, að hluta til af því að það er svo erfitt að semja við alla landeigendur. Ný lög eru sett sem segja Umhverfisstofnun eiga að senda öll mál til ráðherra, jafnt þau sem nást samningar um og þau sem ekki semst um, en stjórnendur telja sig samt hafa fengið þau skilaboð að ráðuneytið sé alls ekkert áfjáð í að fá til sín erfið mál sem ósætti er um.

Vill borga bændum

Kristín Linda bendir einnig á að í Svíþjóð hafi umhverfisstofnunin 12 til 14 milljarða króna til ráðstöfunar árlega til að greiða í bætur til landeigenda vegna friðlýsinga á landi þeirra.

„Við borgum til dæmis bændum fjármagn fyrir það að framleiða kjöt. Af hverju getum við ekki borgað bændum fyrir það að vernda náttúru landsins?“ spyr hún.

„Vegna þess að þessi gamli stíll sem er að rétta fólki kaffibollann og setjast niður og hvort menn vilji ekki hlusta á þig og séu sáttir við það að þeir taki að sér ákveðnar skyldur út frá almenningshagsmunum. Þetta bara hefur ekki komið okkur mjög langt áfram."

Það er reyndar gert ráð fyrir þessum möguleika í nýju náttúruverndarlögunum, en þetta ákvæði hefur ekki verið nýtt til þessa, að borga fyrir verndun lands. Er það leið sem stjórnvöld vilja fara?

„Ég tel að það komi algerlega til greina. Við erum að fara í verkefni með Bændasamtökum Íslands þar sem við erum að vinna greiningu á því hvaða tækifæri felast í því fyrir bændur að geta orðið meira svona vörslumenn lands,“ segir Guðmundur Ingi.

Rammaáætlun flækir málið

Stöldrum aðeins við, því listinn er alls ekki tæmdur. Við eigum eftir að nefna gjöfula uppsprettu rifrildis og deilna hérlendis – rammaáætlun. Samkvæmt lögum um hana á Umhverfisstofnun að ganga í að friðlýsa öll þau svæði sem eru í verndarflokki, um leið og áætlunin er samþykkt.

Alþingi samþykkti þingsályktun fyrir tæpum sex árum, um að þrettán virkjunarkostum skyldi hafnað og öll svæðin friðlýst ekki seinna en í janúar í fyrra. Ekkert þeirra er enn komið í þann flokk.

Í byrjun síðasta árs átti að vera búið að friðlýsa þrettán svæði sem eru í verndarflokki rammaáætlunar.

„Það sem kannski var að valda okkur hvað mestum vandkvæðum var það að það lá ekki fyrir nein skýr skilgreining á því hvaða landsvæði nákvæmlega átti að friðlýsa,“ segir Kristín Linda.

„Ertu að fara að taka virkjunarsvæðið, ertu að tala um allt áhrifasvæðið og svo framvegis. En núna er ráðuneytið að afmarka þetta landfræðilega séð, þau svæði sem þau telja að eigi að friðlýsa í samræmi við rammaáætlunina.“

Guðmundur Ingi segir að verið sé að taka á þessu. „Í mínu hjarta skiptir það miklu máli að þegar er búið að afgreiða rammaáætlun á Alþingi, að þá sé ráðist strax í að friðlýsa þau svæði sem á að friðlýsa. Bara eins og lögin gera ráð fyrir,“ segir hann.

En hver ber ábyrgð á því að það hafi ekki verið gert?

„Það er góð spurning. Ég er ekki alveg rétti maðurinn til að svara því. Það sem að ég segi hér núna er að þetta er bara mitt verkefni,“ svarar ráðherrann.

Kristín Linda Árnadóttir, forstjóri Umhverfisstofnunar. (Mynd/Kveikur)

Líður ekki illa

Þegar staðan er þessi verður ekki komist hjá því að velta upp þeirri spurningu hvort forstjóri stofnunarinnar sé ekki brjálaður yfir því að hafa ekki fengið það fjármagn og þau verkfæri sem talin er þörf á til að hún geti uppfyllt sitt lögbundna hlutverk? Líður henni ekkert illa þegar hún horfir yfir þetta og sér að það mjakast bara ekkert í því sem stofnunin á að vera að gera í þessum málaflokki?

„Nei, ég verð að segja það, nei. Vegna þess að við fengum ákveðið fjármagn í þetta verkefni í ákveðinn tíma og þá gekk okkur ágætlega að ná fram þessum markmiðum. Frá svona 2014 hefur ekki verið mikið fjármagn í friðlýsingarverkefnin en við höfum hins vegar fengið fjármagn inn í það að búa til verndar- og framkvæmdaáætlanir fyrir núverandi friðlýst svæði,“ svarar Kristín Linda.

Friðlýsing flókið fyrirbæri

Friðlýsing er reyndar ekki það sama og friðlýsing. Í nýju náttúruverndarlögunum er um tugur friðlýsingarflokka, auk möguleika á friðlýsingu tiltekinna vistkerfa og jarðminja. Takmarkanir sem friðuninni fylgja eru mismunandi.

„Þannig að það er ekki bara nóg að friðlýsa og fara síðan og friðlýsa meira, friðlýsa meira. Þegar þú tekur að þér landsvæði, þá þarftu að hugsa um þetta landsvæði og gera það vel,“ segir hún. „Maður er stundum bara mjög pirraður og frústreraður yfir því að hafa ekki náð meiri árangri.“

Framkvæmdastjóri Landverndar telur hins vegar stofnunina ekki hafa rækt skyldur sínar. „Ég verð að segja að það lítur þannig út, já. Ég get ekki séð þetta öðruvísi,“ segir Auður.

Kristín Linda er ósammála því að hægt sé að setja málið upp með svo einföldum hætti.

„Það er ekki svo einfalt að þú getir bent á einhvern einn aðila og sagt: Hér liggur ábyrgðin. Við leggjum af stað með nýtt verkfæri 2004 sem heitir náttúruverndaráætlun. Ég held að það sem reynslan hefur sýnt okkur af þessum tveimur áætlanagerðum að þessi aðferðarfræði sem við lögðum af stað með, hún var bara hreinlega ekki að virka,“ segir hún.

Tekur ný stofnun málaflokkinn?

Náttúruverndaráætlanir voru aflagðar með nýju lögunum. Nú á ráðherra að gefa út náttúruminjaskrá og leggja fyrir Alþingi tillögu um framkvæmdaáætlun hennar - hvaða svæði eigi að friðlýsa og hver forgangsröðin eigi að vera.

Og það eru fleiri grundvallarbreytingar í farvatninu – ef nýtt frumvarp umhverfisráðherra um svokallaða Þjóðgarðastofnun nær fram að ganga verða öll náttúruverndarmál, þar með taldar friðlýsingar, færð frá Umhverfisstofnun og inn í nýju stofnunina.

Er hægt að túlka það sem vantraust, fyrst þetta hafi ekki gengið betur þessi fimmtán ár hjá Umhverfisstofnun sé málaflokknum betur komið annars staðar?

„Nei, ég túlka það ekki þannig, allavegana hefur enginn sagt það beint við mig að þetta sé það,“ segir Kristín Linda.

Guðmundur Ingi segir að nýja stofnunin eigi að efla náttúruverndina, sem hafi ekki verið nógu öflug.

„Hún hefur ekki verið nógu öflug vegna þess að henni er dreift á margar stofnanir með mismunandi stjórnunarfyrirkomulagi og þetta erum við að setja undir einn hatt. Og hvers vegna erum við að efla hana? Jú, vegna þess að við viljum í fyrsta lagi gera það náttúrunnar vegna, en við erum líka að gera þetta vegna þess að efnahagslegt mikilvægi náttúruverndar í dag er mun meira en það var fyrir tíu eða fimmtán árum, einfaldlega vegna stóraukins ferðamannastraums,“ segir hann.

Umhverfisstofnun vill ekki missa náttúruverndarhlutverkið, eins og fram kom í langri umsögn stofnunarinnar til Alþingis.

Vilja ekki missa verndina

Umhverfisstofnun er ósátt við að missa náttúruverndina frá sér og segir í langri umsögn um frumvarpið um Þjóðgarðastofnun að þótt hún fagni því að náttúruverndin eigi að fara öll undir einn hatt, þá telji hún að hennar hattur henti best í verkið.

Aðspurður segist Guðmundur Ingi telja að einhver svæði hafi borið hafa skaða af því að hafa ekki komist í gegnum friðlýsingarferlið.

„Ég nefni sem dæmi Látrabjarg. Ég veit að þar er aukið álag vegna ferðamanna farið að valda skemmdum á landi og ég tel að ef væri búið að friðlýsa það svæði sé alveg ljóst að það hefði verið ráðist í uppbyggingu innviða á grundvelli þess að það væri búið að friðlýsa,“ segir hann.

Ákvarðanir þingsins stangast á

Og þá komum við líka aftur að Eldvörpum, sem var mikið fjallað um í vor, þegar HS Orka hóf framkvæmdir við borteiga á svæðinu. Auður segir að gildi friðlýsingar svæðisins í dag sé ekki það sama og fyrir framkvæmdir.

„Það svæði var á náttúruverndaráætlun en af því að af einhverjum ástæðum þá var svæðið ekki friðlýst eins og átti að gera, er búið að raska því og eyðileggja það, þannig að gildi friðlýsingarinnar er mjög rýrt,“ segir hún.

Þetta er þó kannski ekki alveg svona einfalt.

Alþingi samþykkti vissulega 2004 að Eldvörp skyldu friðlýst. Landeigendur höfðu hins vegar ekki áhuga á því, heldur orkuvinnslu, svo það var mjög fljótt ljóst að ekki yrði samkomulag um friðlýsingu. Þá setti verkefnisstjórn í 2. áfanga rammaáætlunar Eldvörp í nýtingarflokk.

Það má því ef til vill segja að seinni samþykkt Alþingis um rammaáætlun stangist á við fyrri samþykkt um friðlýsingu, en sveitarfélögin hafa hins vegar óskorað skipulagsvald á sínu landi. Með nýju lögunum er þó orðið enn skýrara að ráðherra getur stigið inn í mál af þessu tagi og friðlýst samt.

Og Guðmundur Ingi segist tilbúinn til þess. „Ég tel að það séu slík mál sem við þurfum klárlega að takast á við á næstunni,“ segir hann.

Hverfist um virkjanir

Hér má til dæmis nefna Hvalárvirkjun. Náttúrufræðistofnun hefur lagt til að allt Drangajökulssvæðið verði friðlýst, þar á meðal virkjanasvæði Hvalár. Samkomulag við landeigendur og sveitarfélagið um það er ekki inni í myndinni og því mjög líklegt að málið komi til kasta ráðherra.

Niðurstaðan virðist vera sú að sama hversu mikið er rætt um náttúruvernd - þá fer umræðan alltaf að snúast um virkjanir eða ekki virkjanir.

„Það sem er áhugavert með friðlýsingu svæða sem við erum að fara með núna, að það er auðvitað bara gegn virkjunum, en ekki fyrir eitthvað. Við náum ekki að komast upp úr því og fara að hugsa um búsvæðavernd og fuglavernd og svo framvegis,“ segir Kristín Linda.

„Ég hef stundum sagt að við séum aðeins of mikið í virkjanaumræðunni og ekki nógu mikið í náttúruvernd.“

Auður segist heldur ekki skilja hvers vegna virkjanamál séu þungamiðja umræðu um náttúruvernd. „Við sem erum hérna í náttúruverndarbransanum, við eigum svo erfitt með þetta, því við skiljum ekki af hverju við þurfum að virkja svona mikið, þegar 80% af orkunni fer í stóriðju og peningurinn fer beina leið til útlanda,“ segir hún.

„Lögin gera ráð fyrir því að það geti komið til bótagreiðslna,“ segir umhverfisráðherra.

Tilbúinn að greiða bætur

En ef ráðherra er tilbúinn að segja „a“ – það er að segja að hann vilji friðlýsa svæði sem landeigendur vilja ekki – þá verður hann líka að segja „b“ og vera tilbúinn að taka landið eignarnámi og greiða bætur. Er Guðmundur Ingi tilbúinn að ganga svo langt, jafnvel gegn vilja meirihluta sveitarstjórnar og landeigenda?

„Lögin gera ráð fyrir því að það geti komið til bótagreiðslna. Þannig að það er í rauninni vilji löggjafans að sá möguleiki sé fyrir hendi. Þannig að í hverju tilfelli fyrir sig held ég að sé algerlega nauðsynlegt að skoða slíkt og er bara í samræmi við lögin,“ segir hann.

„Almennt séð þá er alltaf best að ná samkomulagi, en í sumum tilfellum þá gengur það ekki. Þá þarf að meta líka þann almannaheill sem vilji Alþingis er þá búinn að kveða á um að eigi að ná fram að ganga og með hvaða aðferðum við vinnum með það áfram. Svona mál, það er enginn að segja að þau séu einföld, þau geta verið einföld og gengið smurt fyrir sig en svo geta þau verið flóknari.“